Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge si prefigge l'obiettivo di introdurre modifiche alle norme vigenti in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali nelle ipotesi di collegamenti o di condizionamenti causati dalla presenza della criminalità organizzata, al fine di rendere più efficaci e incisivi i provvedimenti adottati dallo Stato.
Le norme vigenti in materia sono contenute negli articoli 143 e seguenti del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che ripropongono, con alcune modifiche, i contenuti dell'articolo 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55, recante l'originaria disciplina in materia di scioglimento di consigli comunali e provinciali conseguenti a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.
L'esperienza applicativa di tali norme, che pure rivestono basilare importanza nel contesto della strategia di contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso, non ha sempre fornito risultati significativi, poiché spesso lo scioglimento non ha rappresentato, per gli enti locali interessati da condizionamenti o da infiltrazioni di tipo mafioso, occasione di rinnovamento e di sottrazione dal giogo che la criminalità organizzata impone con il controllo delle attività amministrative.
Le cause di tali insuccessi sono molteplici e in relazione ad esse sono state operate le considerazioni che hanno guidato l'elaborazione della presente proposta
La responsabilità della gestione dell'ente locale.
Come noto, il citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ha veicolato all'interno degli ordinamenti degli enti locali le norme previste per la dirigenza pubblica statale (attualmente contenute nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) in materia di funzioni e di responsabilità della dirigenza. Il principio fondamentale cui è stato uniformato l'ordinamento degli enti locali è il principio di separazione dei poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, dai poteri di gestione amministrativa, finanziaria e contabile, di competenza dei dirigenti. Diretta conseguenza è il passaggio alla competenza dei dirigenti di una lunga serie di atti riguardo ai quali gli amministratori esercitano solo un compito di indirizzo politico e di controllo.
Da tale considerazione scaturiscono due conclusioni alle quali uniformarsi nell'adeguamento della normativa in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali.
La prima di esse è costituita dalla necessità di salvaguardare l'amministrazione che, pur evidenziando nella propria gestione elementi di compromissione del buon andamento e dell'imparzialità dell'azione, non manifesti responsabilità del livello politico; l'altra conclusione è costituita dalla necessità che il livello dirigenziale, responsabile della gestione, sopporti le conseguenze della propria condotta che, sebbene immune da rilievi di ordine penale, concorra a fondare la proposta di scioglimento formulata dal prefetto.
In tale ottica, è necessario introdurre modifiche alle norme vigenti prevedendo la possibilità di un commissariamento dell'ente locale limitato all'area gestionale-tecnica, da realizzare mediante la nomina di un commissario straordinario con le funzioni del direttore generale con poteri di avocazione delle funzioni gestionali, amministrative e finanziarie dei servizi interessati. È necessario, inoltre, prevedere norme che regolino le sanzioni da irrogare nel caso in cui emergano elementi a carico del personale e dei dirigenti, con un regime diverso in base alla categoria di appartenenza del soggetto; nel caso dei dirigenti, infatti, l'accertamento di elementi atti a fondare lo scioglimento del consiglio deve comportare la risoluzione del rapporto di diritto pubblico o privato instaurato con l'ente, per il venire meno del rapporto fiduciario sottostante; per i lavoratori dipendenti, invece, l'accertamento dei predetti elementi deve determinare la sospensione dall'impiego e l'avvio del procedimento disciplinare per l'accertamento degli elementi che costituiscono giusta causa del licenziamento, ai sensi delle norme vigenti in materia di pubblico impiego.
Accertamento dei presupposti per la richiesta di scioglimento.
Uno degli aspetti che merita particolare attenzione è rappresentato dalla previsione in base alla quale il prefetto nomina una commissione di indagine per l'accesso presso l'ente locale, mediante la quale accerta, con l'esercizio dei poteri del prefetto delegati dal Ministro dell'interno all'atto della cessazione delle funzioni dell'Alto Commissario per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa, la consistenza degli elementi sui quali fondare la proposta di scioglimento, rappresentati dai vizi e dalle anomalie dell'azione amministrativa dell'ente. In relazione a tale specifico aspetto, è opportuno rilevare che la normativa attualmente in vigore prevede l'ipotesi dello scioglimento del consiglio nei casi in cui, tra le altre cose, risulti compromesso il buon andamento dell'ente, ove per buon andamento si intende, solitamente, il dovere, o l'onere, del funzionario pubblico di svolgere la propria attività secondo le modalità più idonee e opportune ai fini dell'efficienza,
I termini per le indagini.
L'eccessiva dilatazione dei tempi di intervento dello Stato nell'esecuzione delle indagini comporta il rischio che ulteriori danni siano recati all'amministrazione locale, già minata dal condizionamento e dall'infiltrazione mafiosi.
Nella proposta di legge è introdotto un termine di tre mesi entro il quale la commissione nominata dal prefetto deve ultimare la propria attività di indagine e redigere il documento formale contenente gli esiti di detta attività; entro i successivi tre mesi, inoltre, deve essere emanato il provvedimento definitivo.
Integrazione dei poteri del prefetto.
Al fine di consentire al prefetto la migliore conoscenza possibile della realtà sottoposta a indagine con riferimento ai fattori criminali inquinanti, la proposta di legge prevede che il prefetto abbia facoltà, nel corso del processo decisionale di sua competenza, di consultare il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, integrato dal procuratore della Repubblica competente per territorio.
La gestione straordinaria.
L'emanazione del decreto di scioglimento pone in rilievo un ulteriore aspetto da esaminare: la gestione straordinaria.
Il sistema vigente è stato spesso caratterizzato da gestioni, da parte delle commissioni straordinarie, rivolte per lo più alla revoca degli atti emanati dagli organi colpiti dal decreto di scioglimento o, al massimo, al ripristino della situazione preesistente; gestioni quasi mai distintesi per l'azione propulsiva e di proposta tesa al recupero effettivo delle condizioni generali dell'azione amministrativa secondo il dettato della Carta costituzionale. In
Ineleggibilità.
Spesso i risultati prodotti dalla gestione straordinaria risultano compromessi dalla rielezione al turno successivo dei soggetti che in precedenza avevano determinato l'infiltrazione e il condizionamento dell'attività amministrativa dell'ente.
Ciò ha imposto la ricerca di nuove forme e modi per individuare concretamente la responsabilità degli amministratori alla cui condotta sia direttamente imputabile l'insorgere delle cause che hanno determinato l'adozione del provvedimento
Tutela giurisdizionale.
Ferme restando le regole generali in materia di ricorribilità degli atti amministrativi e in considerazione della necessità di ottenere l'uniformità di trattamento giudiziario delle vicende relative allo scioglimento degli enti locali, si propone l'introduzione di una deroga ai princìpi generali in materia di competenza dei tribunali amministrativi regionali con riferimento alla territorialità dell'evento.
Tale deroga prevede la devoluzione al tribunale amministrativo regionale con sede a Roma della competenza a decidere sui ricorsi avverso i decreti di scioglimento dei consigli degli enti locali, nonché della competenza a decidere sui ricorsi avverso i provvedimenti ministeriali di nomina del commissario straordinario per le funzioni gestionali e amministrative dell'ente.
In conclusione, le modifiche proposte meritano un'attenta considerazione dettata dall'assoluta delicatezza degli interessi coinvolti, poiché esse attengono al rispetto delle condizioni di legalità necessarie per il regolare svolgimento dell'azione amministrativa; l'inderogabilità dei princìpi di libere elezioni, di rappresentatività e di libero esercizio dell'azione amministrativa nel rispetto dei princìpi costituzionali, infatti, costituisce indefettibile presupposto per un sano sviluppo civile ed economico delle collettività amministrate dagli enti locali.
La consapevolezza che il provvedimento di scioglimento degli enti elettivi rappresenta un evento traumatico per l'intero sistema democratico impone un'attenzione costante nell'adozione e nel perfezionamento di strumenti che pongano al riparo la politica, e le stesse comunità amministrate, dai rischi di infiltrazione mafiosa e di condizionamento del libero svolgimento delle elezioni e delle attività politico-amministrative.